Paye des fonctionnaires : l’ONP, nouvel échec majeur d’un projet de l’Etat

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Bercy vient de décider de tirer un trait sur la mutualisation de la paie des fonctionnaires, un projet informatique conduit par l’Opérateur national de paie (ONP). Montant de la douloureuse : 290 millions d’euros, selon le ministère. Une facture en réalité largement sous-évaluée.

Plus de 4 ans après le lancement du projet de mutualisation de la paye des fonctionnaires au sein d’une structure unique – l’Opérateur national de paye (ONP) –, l’échec est désormais patent. Dans le courant de la semaine dernière, le directeur de cabinet du ministre du Budget, a informé les personnels de l’ONP que le programme allait être restructuré. Une information dévoilée par un tract du syndicat FO qui parle de l’arrêt du programme. Selon nos informations, l’annonce réalisée par le directeur de cabinet concerne plus précisément l’arrêt du raccordement du SI Paye, le système que développe l’opérateur, aux SIRH ministériels, les systèmes d’information censés fournir des données au moteur de paye afin d’établir les bulletins.

Un porte-parole du ministère du Budget confirme que l’idée d’un opérateur unique gérant la paye de tous les fonctionnaires est abandonnée. « Un rapport réalisé par Jacques Marzin (le DSI de l’Etat, NDLR) pointe clairement les risques de ce projet en matière de production de la paie et de coûts. On a donc décidé d’arrêter les frais d’un projet né sous l’égide de la RGPP », explique Bercy, qui pointe clairement la responsabilité de la précédente majorité. Selon un contact au sein de la direction du Budget, Jacques Marzin a d’abord pensé pouvoir redresser ce projet à la dérive, avant de jeter l’éponge en fin d’année dernière. « Il a ensuite appuyé pour arrêter le projet », assure notre source. L’information de l’arrêt du programme circule au sein de l’administration depuis une quinzaine de jours.

Montant de la douloureuse, selon le ministère : entre 235 et 290 millions d’euros (ce second chiffre incluant les salaires des 215 fonctionnaires et contractuels travaillant au sein de l’ONP). Et Bercy d’ajouter que chaque nouvelle année de fonctionnement de l’Opérateur aurait coûté 60 millions d’euros de plus. Cette évaluation ne prend toutefois pas en compte les dépenses de chaque ministère (mise en conformité de leur SIRH et conduite du changement). Par exemple, la DGFiP a développé un infocentre des rémunérations conçu spécifiquement pour l’ONP : India-Rému. Coûtant 1 million d’euros environ, celui-ci est désormais sans objet. Sans parler les équipes affectées à ce projet, qu’il va falloir réemployer. En 2011, la commission des Finances de l’Assemblée Nationale évaluait le coût du programme à entre 650 et 760 millions d’euros jusqu’en 2018.

Des applications vieilles de 40 ans

Autre « oubli » de Bercy au moment de sortir la calculette : les coûts engendrés par la maintenance des applications de paye existantes et les dépenses qui devront être réalisées pour prolonger leur vie ou les rénover. Des applications dont la vétusté était précisément à la base du projet ONP. « La plupart des 10 000 agents affectés à la paie travaillent sur des applications vieilles de 40 ans, bien souvent obsolètes. Le maintien de telles applications fait peser à terme un risque sur la fiabilité et le fonctionnement du dispositif de paie », écrivait en octobre 2012 la rapporteure spéciale de la Commission des Finances, la députée PS Karine Berger. Le tout avec des écarts de productivité entre agents chargés de la paye pouvant aller de 1 à 10.

L’ONP prévoyait d’ailleurs de supprimer 3 800 équivalents temps plein dans la gestion de la paye. Aujourd’hui, Bercy évoque, sans se montrer très précis, une « démarche plus pragmatique » pour la modernisation de cette chaîne de la paye, démarche basée sur des opérations de mutualisation impliquant des petits groupes de deux ou trois ministères et une rénovation des outils de paye de la DGFiP (Direction générale des finances publiques), qui datent des années 70. Selon nos informations, les applications les plus anciennes seront réécrites à iso-fonctionnalités, ce qui montre bien que l’Etat est aujourd’hui acculé du fait des problèmes de maintenance de ses applicatifs vieillissants. Par exemple, l’outil de la DGFiP, programmé en Cobol, doit ainsi être redéveloppé en Java. Autrement dit, l’Etat n’a pas fini – loin de là – de payer l’échec de l’ONP.

Si malgré toutes ces contraintes, le gouvernement a décidé de jeter l’éponge, c’est que le projet ONP bat sérieusement de l’aile : de facto, les premiers déploiements de la solution n’ont jamais eu lieu. Ceux-ci devaient s’étaler entre 2013 et 2016 et couvrir la paye de 2,5 millions de fonctionnaires et militaires (dépendant de 1 850 régimes indemnitaires différents, excusez du peu). Mais le projet pilote avec le ministère de l’Agriculture n’a jamais démarré. Selon FO, l’objectif d’un déploiement généralisé pour 2017 était devenu impossible à tenir.

Recette finale… avec deux ans de retard

Selon un contact au sein de l’ONP, les équipes en charge du projet se sont heurtées à deux difficultés majeures : l’absence d’harmonisation réelle des règles de paye d’un ministère à l’autre – ce qui rend toute mutualisation illusoire – et la diversité des SIRH sources où résident les données permettant d’établir les bulletins de paye. Aujourd’hui, le SI Paye est seulement en phase de recette finale, les équipes de l’ONP travaillant sur ce sujet avec Accenture et CGI, sur la base du progiciel HR Access (éditeur aujourd’hui dans le giron de Sopra). D’après nos informations, cette étape serait menée à son terme, Bercy évoquant la volonté de la direction de programmes de réutiliser les acquis de l’ONP et d’éviter toute rupture de contrat avec les prestataires. Ce qui n’a pas empêché l’ONP de sélectionner tout récemment un cabinet d’avocats – SCP UGGC Avocats – pour du conseil et de l’assistance juridiques sur la préparation, la passation, le suivi et l’exécution des marchés. Signalons que, selon le calendrier initial, la livraison de la version finale du SI Paye était attendue début 2012, une échéance repoussée ensuite à fin 2012.

Pour notre source au sein de la direction du Budget, le SI Paye a connu de gros problèmes de paramétrage en raison de la complexité des règles de rémunération dans la fonction publique mais a aussi été victime de l’instabilité du noyau HR Access. « De ce fait, les ministères devaient s’adapter à une cible mouvante », précise notre interlocuteur.

Le SIRH interministériel échappe au coup de balai

Au sein de l’ONP, évidemment, l’amertume est palpable. « On enlève au programme toute ambition », dit un contact au sein de l’Opérateur. Et d’expliquer que plusieurs scénarios étaient sur la table suite à l’audit transmis à Jacques Marzin par le consultant chargé d’évaluer l’avancée du projet, Bruno Fontaine. Celui-ci aurait notamment soumis l’idée d’une intégration du SI Paye avec l’autre volet sur lequel travaille l’ONP, un SIRH interministériel en mode Saas.

Dans le scénario finalement retenu, seul subsisterait du projet initial ce SIRH proposé aux ministères comme un outil permettant de mettre au rencard leurs applications vieillissantes, information que confirme la SSII Steria, titulaire de ce contrat. Mais, contrairement au SI Paye, seuls les ministères volontaires basculeraient vers ce progiciel mutualisé. Pour l’heure, les ministères de la Santé, du Travail, de la Culture ainsi que le Conseil d’Etat et la Cour des comptes ont manifesté leur intérêt pour ce système. Les premières migrations vers ce SIRH interministériel devaient intervenir en janvier 2013, mais ont été là aussi repoussées.

Bref, difficile de dire ce que vont devenir les 215 fonctionnaires de l’ONP ; pour l’heure, le démantèlement de l’Opérateur né en 2007 n’a pas été officialisé. « Certaines personnes vont être réorientées vers d’autres travaux de modernisation de l’Etat », assure Bercy. Par exemple vers la rénovation de la chaîne de gestion de la paye des fonctionnaires.

En abandonnant son projet de mutualisation de la production des salaires, l’Etat tire aussi probablement un trait sur l’autre volet essentiel du projet ONP : la mise en œuvre d’un système décisionnel alimenté par les données RH de tous les ministères et permettant un pilotage global des ressources humaines au niveau de l’Etat.

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